文化體制改革始于2003年，用了10年時(shí)間就走完了其他領(lǐng)域改革數(shù)十年的歷程，這在我國(guó)改革史上是一個(gè)奇跡。黨的十八屆三中全會(huì)吹響了全面深化改革的號(hào)角，及時(shí)總結(jié)提煉文化體制改革的規(guī)律性認(rèn)識(shí)，不但對(duì)全面深化文化體制改革非常必要，而且對(duì)推動(dòng)其他領(lǐng)域改革也有借鑒意義。
理論上的突破是改革的先導(dǎo)
文化體制改革的對(duì)象，不是文化工作者，更不是藝術(shù)家，而是束縛文化發(fā)展的觀念和體制。這種觀念和體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的，但在改革開放過程中并沒有被觸動(dòng)。2003年改革以前的文化體制，具有典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征，文化資源是按行政方式配置的，文化單位是行政附屬物，思想觀念具有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。
文化體制改革呼喚理論上的突破：文化已不再具有單一的意識(shí)形態(tài)屬性，而是兼有意識(shí)形態(tài)和商品的雙重屬性；文化已不再是單純的公益事業(yè)，而是被區(qū)分為公益性文化事業(yè)和經(jīng)營(yíng)性文化產(chǎn)業(yè)。現(xiàn)在看來，這兩條的道理很簡(jiǎn)單，理論上并非高深莫測(cè)，但依此卻叩開了文化體制改革的大門。
承認(rèn)文化具有“雙重屬性”，把公益性文化事業(yè)和經(jīng)營(yíng)性文化產(chǎn)業(yè)區(qū)分開來，也就清晰地界定了政府和市場(chǎng)的邊界：公益性文化事業(yè)以政府為主導(dǎo)，旨在保障人民群眾的基本文化權(quán)益；經(jīng)營(yíng)性文化產(chǎn)業(yè)以市場(chǎng)為導(dǎo)向，旨在滿足人民群眾多樣化、多層次、多方面的精神文化需求。與之相對(duì)應(yīng)，國(guó)有文化單位也被“一分為二”：一部分是公益性的，繼續(xù)保留在事業(yè)單位序列；一部分則是經(jīng)營(yíng)性的，要逐步轉(zhuǎn)制為企業(yè)。令人一籌莫展的國(guó)有文化單位分類改革，因此被撬動(dòng)。
理論上每一次突破，就會(huì)引領(lǐng)改革實(shí)踐向前邁出一大步：
——經(jīng)過10年的文化體制改革，文化已不再是與“教科衛(wèi)”相并列的“小文化”，而是與經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)相匹配的“大文化”，文化建設(shè)已被納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局，并與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)建設(shè)一同部署、一同實(shí)施，文化的地位大大提升；黨的十七屆六中全會(huì)順理成章地提出建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)的奮斗目標(biāo)，文化自信、文化自覺、文化自強(qiáng)深入人心，文化立市、文化強(qiáng)省已成為各級(jí)黨委和政府的自覺行動(dòng)，文化立國(guó)已成為全社會(huì)的共同愿望與不懈追求。
——經(jīng)過10年的文化體制改革，文化已不再是封閉的“自我循環(huán)”，而要融入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的“大循環(huán)”，文化建設(shè)不能再是“兩張皮”，一方面文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系的支撐，另一方面文化產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)已成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)，正在與國(guó)民經(jīng)濟(jì)、國(guó)民教育、城鄉(xiāng)建設(shè)及科技和旅游等相融合，滲透于國(guó)民經(jīng)濟(jì)各行各業(yè)，提升品牌價(jià)值，增加物質(zhì)產(chǎn)品和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的附加值和文化含量，對(duì)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式發(fā)揮著不可替代的作用。
推動(dòng)改革必須破除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維
有一種觀點(diǎn)認(rèn)為公益性文化事業(yè)和經(jīng)營(yíng)性文化產(chǎn)業(yè)分不開，其潛臺(tái)詞是：在公益性文化單位和經(jīng)營(yíng)性文化單位之間，應(yīng)當(dāng)增加一類，叫做“準(zhǔn)公益性文化單位”。提出這樣的概念，究其實(shí)質(zhì)是不被劃入經(jīng)營(yíng)性文化單位之列，從而避免轉(zhuǎn)制為企業(yè)，最終逃避文化體制改革。這是典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維。不破除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維慣性，文化體制改革就邁不開步；游離于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之外，文化體制改革就趟不出路。
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制屬于一種政府包攬?bào)w制，文化設(shè)施由政府出資建設(shè)，文化單位的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)由政府提供，文化活動(dòng)由國(guó)有文化單位組織實(shí)施。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，單一的所有制結(jié)構(gòu)已被打破，社會(huì)力量、民營(yíng)資本也參與文化建設(shè)。過去，文化產(chǎn)品和服務(wù)只能由國(guó)有文化單位供給，現(xiàn)在非國(guó)有文化單位也能夠供給；過去，文化產(chǎn)品和服務(wù)只是由文化事業(yè)單位供給，現(xiàn)在包括民營(yíng)文化企業(yè)在內(nèi)的所有文化企業(yè)也能夠供給。文化產(chǎn)品和服務(wù)的供給主體已呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)。
文化體制改革是一項(xiàng)綜合性改革，其中包括財(cái)政投入方式改革。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府舉辦文化事業(yè)，一般由財(cái)政出資養(yǎng)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)人；在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府通過購(gòu)買服務(wù)的方式，同樣也可以發(fā)展公益性文化事業(yè)、提供公共文化服務(wù)。從養(yǎng)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)人轉(zhuǎn)向購(gòu)買服務(wù)，所改變的就不僅僅是財(cái)政投入方式，而且大大拓展了文化體制改革的思路：
——公益性文化單位可以提供公共文化產(chǎn)品和服務(wù)，經(jīng)營(yíng)性文化單位，包括國(guó)有和民營(yíng)文化企業(yè)，同樣也可以作為公共文化服務(wù)的供給主體。國(guó)有文化單位要么劃歸公益性的，要么劃歸經(jīng)營(yíng)性的，不單設(shè)所謂“準(zhǔn)公益性”的，企圖據(jù)此而躲避改革的僥幸心里被擊破，國(guó)有文化單位分類改革穩(wěn)步推進(jìn)，并走在了全國(guó)事業(yè)單位改革的前列。
——政府主導(dǎo)的對(duì)外文化交流項(xiàng)目，完全可以采用政府采購(gòu)方式，避免因?qū)ν馕幕涣黜?xiàng)目免費(fèi)，擠壓了對(duì)外文化貿(mào)易的空間，推動(dòng)文化交流和文化貿(mào)易相互促進(jìn)、相得益彰。
改革要堅(jiān)持既破又立
文化體制改革也是一場(chǎng)深刻革命，不但要破除阻礙文化發(fā)展的觀念和體制，而且要建立起一整套的新理念和新體制。這種新的理念和體制，既要符合文化發(fā)展的客觀規(guī)律，又要適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。改革要堅(jiān)持既破又立：只破不立，就會(huì)出現(xiàn)觀念盲區(qū)、體制真空，理念和體制就不完整、不匹配；只立不破，新舊體制就會(huì)膠著，新舊觀念就會(huì)沖突，新體制就會(huì)慢慢被吞噬，新理念也漸漸會(huì)遭圍攻。
培育合格的市場(chǎng)主體，這是整個(gè)文化體制改革的中心環(huán)節(jié)。從承認(rèn)文化具有“雙重屬性”，到推動(dòng)國(guó)有文化單位分類改革，就是為了推動(dòng)國(guó)有經(jīng)營(yíng)性文化單位盡快轉(zhuǎn)制為企業(yè)、成為市場(chǎng)主體；放寬文化市場(chǎng)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)和引導(dǎo)非公有資本投資文化產(chǎn)業(yè)，是培育市場(chǎng)主體的另一條途徑。經(jīng)過10年的文化體制改革，各種所有制類型的市場(chǎng)主體競(jìng)相涌現(xiàn)，基本形成了公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的文化產(chǎn)業(yè)格局。
文化體制改革在微觀上取得的突破，就為宏觀上加快改革創(chuàng)新提出了新課題。因?yàn)楹暧^管理的對(duì)象，已從過去主要是文化事業(yè)單位，轉(zhuǎn)向主要是文化企業(yè)，宏觀管理的微觀基礎(chǔ)發(fā)生了根本性變化。微觀改革上的“破”，倒逼宏觀改革上的“立”，管理手段要豐富，管理方式要?jiǎng)?chuàng)新，管理體制要完善，與微觀改革相呼應(yīng)、相對(duì)應(yīng)、相適應(yīng)：
——設(shè)立出資人機(jī)構(gòu)。出資人，即文化企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的出資人，是經(jīng)營(yíng)性文化單位轉(zhuǎn)制時(shí)遇到的新問題。文化體制改革以前，誰是出資人似乎不重要，不影響文化單位的運(yùn)行。但是，經(jīng)營(yíng)性文化單位要轉(zhuǎn)制為企業(yè)，要進(jìn)行工商登記注冊(cè)，出資人問題就繞不過去了，特別是經(jīng)營(yíng)性文化單位隸屬于黨政機(jī)關(guān)的，這個(gè)問題就更突出，因?yàn)?998年中央就做出了黨政機(jī)關(guān)不能辦企業(yè)的決定。隨著中央經(jīng)營(yíng)性文化單位大規(guī)模轉(zhuǎn)制，中央明確由財(cái)政部履行中央文化企業(yè)出資人職責(zé)，并組建了專門的機(jī)構(gòu)。黨的十七屆六中全會(huì)前后，全國(guó)約有一半以上的省份設(shè)立了出資人機(jī)構(gòu)或監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
——終結(jié)文化行政分業(yè)。過去很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，文化被劃分為文化藝術(shù)、廣播影視和新聞出版三大行業(yè)，并隸屬于不同行政部門進(jìn)行管理。自2004年起，一項(xiàng)旨在突破文化行政分業(yè)局限的改革悄然推進(jìn)。這項(xiàng)在副省級(jí)及以下城市推動(dòng)的文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革，一是剝離了隸屬于文化、廣電、新聞出版三個(gè)部門的市場(chǎng)監(jiān)管職能，整合組建了統(tǒng)一的文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)；二是剝離了隸屬于文化、廣電、新聞出版三個(gè)部門的行政職能，整合組建新的文化行政責(zé)任主體，業(yè)內(nèi)簡(jiǎn)稱“三局合一”。文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革的全面完成，預(yù)示著不再按行業(yè)而是按職能設(shè)置和調(diào)整文化行政部門已是大勢(shì)所趨，文化行政分業(yè)的歷史行將終結(jié)。2013年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，將新聞出版總署和廣電總局合并，文化行政管理體制改革又邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。
用政策化解矛盾和問題
用政策手段解決重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，化解因利益調(diào)整而引發(fā)的矛盾，為改革提供強(qiáng)有力的支撐和保障，這是文化體制改革的一個(gè)特點(diǎn)。文化體制改革試點(diǎn)的動(dòng)員會(huì)剛過半年，與文化體制改革相配套的政策文件就發(fā)布，配套政策出臺(tái)之快，這在我國(guó)改革史上是罕見的。
文化體制改革第一個(gè)配套政策于2003年底發(fā)布，即國(guó)辦發(fā)[2003]105號(hào)文件，期限為5年，執(zhí)行到2008年12月31日；2008年，作為105號(hào)文件修訂和延續(xù)的國(guó)辦發(fā)[2008]114號(hào)文件，把改革配套政策的執(zhí)行期限延長(zhǎng)5年，執(zhí)行到2013年12月31日；黨的十七屆六中全會(huì)明確提出，改革配套政策再延續(xù)5年，執(zhí)行到2018年12月31日。兩次延續(xù)改革配套政策，足以證明這項(xiàng)政策對(duì)于推動(dòng)文化體制改革的價(jià)值和意義所在。
文化體制改革的配套政策包括綜合性和專項(xiàng)性兩大類，以國(guó)務(wù)院辦公廳名義印發(fā)的105號(hào)和114號(hào)文件是綜合性的，它對(duì)文化體制改革涉及的國(guó)有文化資產(chǎn)管理、資產(chǎn)和土地處置、收入分配和社會(huì)保障、人員分流安置、財(cái)政和稅收、投資和融資、法人登記和工商管理以及黨的建設(shè)等一系列重要問題做出了明確的政策規(guī)定。基于上述政策規(guī)定，中央和國(guó)務(wù)院相關(guān)職能部門對(duì)其中某項(xiàng)政策進(jìn)一步加以細(xì)化，從而形成了若干專項(xiàng)性配套政策。
文化體制改革配套政策的利益導(dǎo)向很明確。一是早改早受益。與以往優(yōu)惠政策設(shè)定固定享受年限不同，文化體制改革配套政策只規(guī)定了執(zhí)行期限，即轉(zhuǎn)制越早享受優(yōu)惠政策的時(shí)間越長(zhǎng)。2003年第一批試點(diǎn)單位所享受的優(yōu)惠年限就是3個(gè)5年即15年。改革配套政策是“真金白銀”，為國(guó)有經(jīng)營(yíng)性文化單位解決歷史遺留問題、壯大經(jīng)營(yíng)實(shí)力提供了物質(zhì)保障。二是早改早主動(dòng)。2003年，中央選擇了9個(gè)地區(qū)和35家文化單位開展文化體制改革試點(diǎn)。改革配套政策下發(fā)后，未被列為試點(diǎn)的地區(qū)和單位，主動(dòng)提出加入試點(diǎn)行列，雖暫時(shí)未能如愿，但照樣對(duì)照改革“路線圖”，立志“自學(xué)成才”，啟動(dòng)不是試點(diǎn)的試點(diǎn)。文化體制改革從試點(diǎn)到擴(kuò)大試點(diǎn)，用了3年時(shí)間；又用了3年時(shí)間，到2009年已不再存在試點(diǎn)概念；再3年，黨的十八大之前，文化體制改革的階段性任務(wù)基本完成。
政策的制定與執(zhí)行是同等重要的。在文化體制改革推動(dòng)過程中，總有個(gè)別部門、個(gè)別地區(qū)及個(gè)別單位埋怨政策不配套、不完善，實(shí)際上并沒有去研究政策，更談上吃透政策，更有甚者以政策不完善為“擋箭牌”逃避改革。
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