今年的《政府工作報告》提出，積累更多生態財富，構筑可持續發展的綠色長城。要實現上述工作任務離不開自然保護區的建設和發展，但我國在推進自然保護區建設和發展的過程中仍面臨著諸多問題。例如土地權屬如何劃分？法律法規怎樣完善？旅游開發和環境保護之間的矛盾如何解決？近日，5位嘉賓來到經濟日報社中國經濟網演播廳，圍繞上述問題展開對話——

　　保護區不能一劃了之

　　目前，一些自然保護區在土地權屬問題上含糊不清，導致土地糾紛增多，管理機構工作開展難度較大，怎樣解決這一問題？

　　歐陽志云：我國自然保護區土地權屬有兩種類型：一種是國有土地，另一種屬于村民集體所有。國家土地劃保護區，土地和資源均屬國家所有。把集體土地劃成自然保護區，老百姓就不能對其開發利用，權益難以保障，會造成管理困難、土地權屬糾紛等問題。

　　解決途徑有三種：一是實行土地贖買，國家將集體土地買過來建立自然保護區。二是實行土地租賃，按照市場價格或者協商價格，從老百姓手里租賃土地并劃為保護區，簽訂短期協議或長期協議。三是根據地方政府財力給予補償，補償標準應該根據自然保護區建設造成的經濟損失確定。

　　馬曉河：自然保護區具有公共性質，最好統一土地權屬關系。屬于農村集體所有的土地，長期目標應是國家向農民贖買。其中，較為合適的辦法是長期租賃。但是，對農民的補償一定要到位，還可以通過雇傭農民擔任保護區工作人員，解決農民的生存問題。

　　四川九寨溝自然保護區的好多林地屬于集體所有，九寨溝自然保護區與當地藏民合作，聘請藏民擔任導游、護林員、清潔工，形成利益共同體，從而將自然保護區建設得越來越好。可以說，只有把自然保護區的保護和發展同當地百姓利益結合起來，才能合理地解決自然保護區的保護和發展問題。

　　唐芳林：由于歷史原因，有一些集體土地被劃入自然保護區范圍之內。特別是南方的一些地區，因集體土地承包人種植的人工林被劃為自然保護區，不允許砍伐其種植的人工林，集體土地承包人不僅沒有收益，投資成本也難以收回，從而產生土地權屬糾紛。因此，需要把沒有保護價值的集體土地從自然保護區調整出去，對自然保護有利的集體土地可以流轉成國有土地。可以通過土地贖買實現國家級自然保護區的土地都屬于國有這一目標，以方便管理。

　　李俊生：我國自然保護區建設初期，各地的積極性很高，建立了很多自然保護區。但受技術手段制約,有些地方自然保護區將不適合嚴格保護的區域也劃了進來，從而出現土地權屬問題。要解決這一問題，可以根據重要程度將自然保護區分為不同類型，比如需要嚴格保護、可以適度開發利用等類型，再根據不同類型實行保護或開發。

　　李宏偉：先把土地的權屬劃分清晰，才能區分好經營權和收益權。對于被劃為自然保護區的集體土地，應保護該土地承包人的權益，受益方式可以是國家補償，也可以允許其在對非核心區域的土地開發利用。此外，自然保護區強調對自然資源的嚴格保護，這種想法可以適度調整。短期的土地租賃是一個可行的辦法，目前的問題在于不能完全充分補償土地承包經營者的利益。補償不充分、不到位，后續就會產生很多糾紛。

　　法規修訂迫在眉睫

　　目前，我國仍在施行1994年頒布的自然保護區條例，20多年來情況發生了很大變化，自然保護區的法律法規該怎么完善？

　　歐陽志云：目前，我國共有自然保護區2740個，占國土面積的14.8%。但是，各類自然保護區、森林公園、風景區定位不明確，類別不易劃分，以致管理難度不斷增大。為清晰定位不同類型的自然保護區，重新修訂自然保護區條例迫在眉睫。

　　馬曉河：我國自然保護區的管理和發展需要系統性治理。自然保護區條例在自然保護區的保護和發展過程中可以起到非常重要的作用。同時，自然保護區應該將保護放在第一位，不搞過度開發。此外，自然保護區的發展和開發也要充分尊重歷史和原住民的居住權。

　　唐芳林：在空間上，國家公園與自然保護區往往存在重疊的情況，立法要同步考量這一情況。可以制定一部自然保護法，附帶自然保護區條例、國家公園條例、濕地公園條例等，這樣可以支撐起一個法規體系。此外，法律規定上不能一刀切，比如一些位于邊境地區的自然保護區，如果把核心保護區的居民搬遷出來，對鞏固邊防、國家安全反而不利。

　　李俊生：自然保護區條例修訂確實迫在眉睫。現行自然保護區條例僅屬于行政法規，沒有更強的約束力對自然保護區實行有效保護和管理，在自然保護區的管護和開發利用中難以有效地同其他法律對接。

　　此外，現行自然保護區條例中有些規定操作性不強，對土地權屬、管理模式、生態補償等涉及自然保護區管理的一些重要問題沒有作出具體規定，法律制度規范性不強、權利義務不明確、實施保障機制乏力。要借助建立國家公園體制這一契機，系統性地梳理自然保護區體系，根據不同自然保護區的性質實行不同的保護等級。

　　李宏偉：自然保護區立法要考慮居民的生存權。比如，云南德宏的群眾反映，在保護區里什么都值錢，只有人最不值錢。很多野生動植物都要實行嚴格保護，居民的生活受到了很大的影響。例如，農民在房屋旁種植的苞谷被野生動物吃掉或破壞了，誰賠償、怎么賠？這需要明確的法律法規來界定。可以對不同情況做梳理分類，分門別類立法，這樣才更有針對性，操作性才會更強。

　　自然保護以人為本

　　很多地方的自然保護區有非常豐富的動植物資源，老百姓祖祖輩輩靠山吃山，靠水吃水。自然保護區旅游開發和保護之間的矛盾怎么解決？怎么搞好監督管理工作？

　　歐陽志云：早期的自然保護區規劃比較粗放，把一些村莊或者工礦區、城鎮也劃進自然保護區范圍內，居民只要開展生產活動就可能違反保護區管理條例。這說明相關調查研究工作不到位，需要進一步加強。

　　此外，在不少地方，真正對自然保護區破壞力度比較大的，往往是政府行為。假如沒有地方政府批準，誰能進入自然保護區開礦、建水電站、開發旅游？因此，要增強監督、執法力度，加大考核、懲罰力度，真正做到該罰的罰，該獎的獎。

　　馬曉河：自然保護區屬于純公共產品，是全社會的，因此保護成本應該由全社會共同承擔。自然保護區的維護和開發成本、保護區所在地短期和局部利益損失，應該由政府補償，中央與地方合理分擔。

　　此外，在日常監管上，要加強監管隊伍的建設，利用現代化手段實現監管信息化，同時要約束政府行為，做好宣傳，發動全社會來共同保護。

　　唐芳林：自然保護區內涵豐富，包括有形的自然資源和人文資源，也包含無形的文化資源。這其中自然資源是根本，是文化等資源的載體，因此保護自然資源是自然保護區最為重要的功能。

　　自然保護區的主要功能是生態保育，但并不排斥文化和經濟功能。從主導方面而言，生態保育是自然保護區最為重要的功能，文化和經濟是輔助功能，不能本末倒置。自然保護區可以開展生態旅游，游客按規劃的生態旅游線路，享受人與自然的和諧氣氛，學習環境保護的相關知識。通過開展資源的非消耗性利用，實現非損傷性的利益獲取，以促進地方經濟的發展，提高當地居民的生活質量。因此，自然保護區的生態旅游是一種負責任的旅游，這些責任包括對自然資源的保護責任，對公眾的環境教育責任等。

　　李俊生：近年來，無論是環保部門還是林業部門對自然保護區的保護都動了很多腦筋、下了很多功夫。比如，使用衛星監控自然保護區，監控國家級保護區內的礦產開發、農田耕作等人類活動。以前衛星監控的頻率是一年一次，自2006年起增加到一年兩次，而且將省級保護區也納入衛星監控范圍。一旦監控發現問題，相關部門就會向地方主管部門通報，方便地方主管部門開展督察監管工作。

　　這幾年，國家林業局查處了一大批自然保護區。環保部也約談了自然保護區所在地相關政府部門，監督監管工作取得了較為理想的效果，起到了一定的震懾作用。

　　但值得注意的是，現行自然保護區條例沒有具體的懲罰規定，對違法進入自然保護區核心區、緩沖區搞開發的個人或企業懲罰力度較小，甚至出現無從處罰的情況，故此重新修訂自然保護區條例迫在眉睫。

　　此外，要想增強保護效果，就應該對自然保護區的保護成效作出分類，并納入到地方政府考核機制里，甚至可以實行一票否決。

　　李宏偉：把綠水青山變成真正的金山銀山，對老百姓來講是生態和富裕二者兼得。守著這么好的自然資源，老百姓肯定要靠它來致富，但致富并不是搞大開發、大建設。只有水常青、山常綠才會讓老百姓得到真正的實惠。無論用什么方式來保護自然環境，都要關注老百姓的利益，這是最根本的原則。（原文來源：經濟日報）