近日，國家海洋局辦公室回函環保組織自然之友稱，三亞新機場人工島填海項目涉嫌違法用海，國家海洋局已暫停審查該項目用海預審申請。在這背后，我國部分近海海域資源供需矛盾逐漸突出，開發利用與生態保護的沖突開始顯現的問題不容忽視。《經濟參考報》記者近期在我國沿海部分省份調研發現，由于環評剛性不足、監管不到位、生態占補平衡難落實等因素，一些沿海未批先建、未圍先填、未經批準擅自改變海域用途等違法用海并造成海洋生態環境損害問題時有發生，一些項目直接導致海岸侵蝕加劇，破壞岸段植被，造成顯著的生態影響。

　　有關專家表示，亟須完善當前海域的市場配置制度，對大規模填海造島應充分論證和調研，將生態環境放在各項建設規劃的重要位置，增強規劃及后期建設的可行性、可持續性。

　　違規圍填海頻發海域供需矛盾突出

　　近年來，近海海域資源供需矛盾逐漸突出，一些沿海未批先建、未圍先填、未經批準擅自改變海域用途等違法用海并造成海洋生態環境損害問題時有發生。

　　截至8月底，海南省海洋漁業部門共收到國家海洋督察組第六組交辦件107件，其中違規圍填海案件19件，數量僅次于陸源污染案件。

　　據了解，2012至2016年福建省查處違法圍填海案件共195宗，主要違法行為是未批先填或邊批邊填。

　　在南方某省份，某機場附近海域規劃了一人工蓮花島，形狀為由八片花瓣構成的蓮花，計劃建成臨空產業園。由于超出海域使用權填海，該項目已于今年7月被叫停。記者通過無人機航拍發現，除已取得用海許可的蓮花島一期工程——最北面的兩片“花瓣”完成填海外，周邊還圍填出數塊大小不一的陸地，面積總和遠超一期工程。

　　在廣東，惠州平海發電廠有限公司在華僑城海域實施電廠場地平整及護岸工程。廣東省海洋與漁業廳所做的《行政處罰決定書》顯示，2007年8月至2016年6 月期間，該公司未經批準填海16.3947公頃。通過衛星地圖歷史數據對比可清晰發現，原本平緩的自然海岸線被填成了棱角分明的長方形。

　　除大項目建設違規填海外，沿海居民私自向海要地現象突出。記者9月初在廣東省惠州市的臨海漁村黃布角村看到，數十名游客從村里的碼頭登上漁民的小漁船出海海釣。碼頭兩邊有兩處非法填海形成的地塊，面積共約2000平方米。

　　“一些村民合伙拉土填海造地開起大排檔，最多的時候有十多家。”一名林姓村民說，其中一塊已經填好三四年，另一塊是今年新填出來的。今年7月，惠東縣海洋與漁業局等有關單位對大排檔進行了清拆。

　　在海南萬寧日月島項目與海灘之間，漁民在海上修建了十余個養殖漁排網箱和簡易屋棚，該片海域海水渾濁、散發出陣陣臭氣，沙灘上遍布著破損漁網漁具、生活垃圾以及死亡的魚蝦和珊瑚。在三亞市海棠區鐵爐港、陵水縣新村港，記者也發現了養殖漁排、漁排餐廳生產生活污水直排問題。

　　在福建省寧德市東澳村，有村民在未取得海域使用權的情況下，在晚間避開執法單位巡查，向海域拋填砂土填海近5畝。該填海海域擬新建一座陸島交通碼頭，填海當事人企圖通過占用海域謀取海域征收補償。

　　違規圍填海暴露了海域供需矛盾的事實。以福建省為例，福建省近三年圍填海計劃指標每年均為1000多公頃，而僅泉州市今明兩年重點項目圍填海需求已達2000多公頃。

　　福建省泉州市一位海洋漁業部門的官員說，隨著海洋經濟發展戰略的實施，重大發展項目、臨海工業迅速發展，海洋已成為泉州經濟社會發展的重要方向和戰略空間。

　　廣西一位官員說，近年來廣西經濟發展迅速，北部灣經濟區建立后引進了多個重大項目，這些項目的確促進了經濟發展，但由于部分涉及圍海造田，企業直排也造成了一定程度的近海污染。尤其鋼鐵、造紙、石油等項目影響最為嚴重。

　　海岸侵蝕加劇岸段植被遭破壞

　　記者調查發現，違法填海施工已造成顯著生態影響。施工直接導致海岸侵蝕加劇，破壞岸段植被。

　　在南方某省，記者走訪一重點項目附近岸段發現，岸灘淤積嚴重，其中一人工島與陸地間形成一條連島沙壩，幾乎可通過沙壩直接走到人工島。此外，沿岸青皮林綿延數公里，填海項目周邊岸段植被在海岸侵蝕作用下較為稀疏。

　　填海施工產生懸浮物擴散和含泥污水污染海域，導致近岸海域漁業資源減少。惠州平海發電廠附近村莊的幾名漁民告訴記者，電廠建設前這片海灣漁產豐富，隨著電廠陸續填海，魚越來越少甚至無魚可捕。

　　此外，專家指出，人工島建成后較長時期內的潛在生態隱患亦值得警惕。海南南海熱帶海洋生物及病害研究所所長陳宏說，違規填海改變洋流潮汐的自然規律，將長期影響周邊沙灘的穩定性。海南大學海洋科學系副主任方再光說，填海造島前期若未經科學全面的論證評估，選址不恰當，可能造成海水交換不暢，水體自凈能力大幅減弱。

　　“海口灣燈塔酒店填海工程2010年就已竣工，但這座號稱海南新地標性建筑的酒店目前仍未動工建設，工地雜草叢生、垃圾遍地。”海南省政協委員李小北說，由于規劃不科學，項目建設離岸較近影響海口灣水動力平衡，區域內淤泥增多、水質惡化。

　　值得注意的是，海南省政府辦公廳近期印發《關于加強海南省海岸帶和近岸海域污染防治的指導意見》，要求除國家和省重大基礎設施建設、重大民生項目和重點海域生態修復治理項目外，海南禁止填海。

　　環評缺乏剛性執法監管不到位

　　在違規圍填海事件不斷發生背后，環評缺乏剛性、職能部門執法監管不到位、環保配套保障措施跟不上等問題亟待解決。

　　記者采訪發現，造成違規圍填海有以下原因：

　　一是環評缺乏剛性，有為項目服務的傾向。中國科學院遙感與數字地球研究所三亞研究中心主任楊天梁表示，環評本應客觀公正，但從實踐上看，多數環評基本上往可行的方向結論去論證，為項目服務的特點明顯。

　　二是職能部門執法監管不到位，存在以罰代管情況。國家海洋督察組第六組一位工作人員表示，地方海洋部門對圍填海工程的環境監測覆蓋面不夠。一些市縣對岸線巡查制度落實不到位，未能及時發現問題，或者發現問題后未將情況及時上報，沒有將違法圍填海在最初階段及時制止。

　　三是環保配套保障措施跟不上，生態占補平衡難以落實。國家海洋督察組第六組工作人員表示，以圍填海和海岸帶開發為例，海南此次反映的問題大多聚焦在環境污染、破壞生態以及相關環保、生活配套保障措施沒有跟上等，企業追求利潤至上，在建設某個項目時，容易忽略對環保、生態及配套設施規劃，這方面資金投入不足。

　　完善市場供給配置機制提升“護海”能力

　　基層干部和有關專家表示，亟待完善海域市場配置，將生態環境放在各項建設規劃的重要位置，加強環評剛性要求，加大監測覆蓋面，全方位提升“管海”“護海”能力。

　　一是完善海域市場供給配置機制。海南、福建等海洋漁業部門干部認為，中央鼓勵通過市場化方式出讓圍填海項目的海域使用權。但由于海域使用權出讓涉及國土、規劃、林業、發改等多個部門，需與《土地利用總體規劃》《城市總體規劃》《環境保護規劃》等相關規劃相銜接，而目前尚處于探索和積累經驗階段，缺乏跨部門的配套制度，需要從省級層面進一步細化統籌，以完善海域使用權市場化配置的運行機制。

　　二是加強海洋空間規劃管控，強化圍填海控制的科學研究。廈門大學海洋與海岸帶發展研究院教授方秦華等專家建議，圍填海控制不能僅依賴于項目階段環評論證的約束，更要以基于生態系統的管理原則為指導，從跨區域的社會經濟發展規劃、生態安全格局保障等方面，加強海洋空間規劃管控，科學確定海洋主體功能、劃定海洋生態紅線。

　　三是加強基層執法力度，提高基層管理水平。多位基層干部表示，當前基層海洋執法機構具有執法資質的人員少，經費保障存在較大缺口，造成以罰代管、以罰養法等問題隱患。建議加快整合現有行政執法資源，構建編制合理、保障有力、指揮高效、協調順暢的海洋綜合執法機構。

　　四是及時修改海洋功能區規劃，并督促施工單位健全配套工程，采取生態修復措施。泉州市海洋與漁業局海域與海島管理科科長吳綬激表示，對于目前圍填海的情況，要根據現在的開發利用現狀，動態考慮海洋環境的承載率和容量，及時修訂海洋功能區規劃。