原標題：改革國有資本授權經營體制 擴大深化兩類公司改組組建

　　2018年，在總結試點經驗的基礎上，國有資本投資、運營公司（簡稱兩類公司）試點范圍必將進一步擴大，以著力提高國有資本運作效率和水平。按照國資委的改革思路，未來中央企業將主要分為三類，即實體產業集團、投資公司和運營公司。因此，未來三年，國有資本授權經營體制的改革勢必加快。以管資本為主，兩類公司的改組組建將擴大深化，與國有企業的分類改革相配合，兩類公司的改組組建有望擴大至整個國有企業。具備條件的各級國企集團總部或總公司都將陸續轉型為國有資本投資或國有資本運營公司。在條件成熟時，還可以通過國有資本經營預算支出設立一些國有資本運營公司。

　　2017年12月召開的中央經濟工作會議提出，改革國有資本授權經營體制。依照十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》來看，就是要進一步推進改組組建國有資本投資、運營公司的改革，提高國有資本的運作效率和水平。

　　國有資本投資、運營公司是國家授權經營國有資本的公司制企業，是國有資產的直接出資人代表，持有現有國有企業股權，代表國家行使出資人的職責，是落實政府關于國有資本發展戰略的實施載體，以國有資本的保值增值為目標。

　　2015年9月，《中共中央、國務院深化國企改革指導意見》（以下簡稱《指導意見》）中提出，改組組建國有資本投資、運營公司，探索有效的運營模式，通過開展投資融資、產業培育、資本整合，推動產業集聚和轉型升級，優化國有資本布局結構；通過股權運作、價值管理、有序進退，促進國有資本合理流動，實現保值增值。

　　試點改革成果顯著范圍必將進一步擴大

　　從改組組建國有資本投資、運營公司的實踐看，十八屆三中全會以來，在各級國資委的指導、推動下，國有企業已經開展國有資本投資、運營公司的試點。

　　從中央企業看，2014年7月，國資委先行在中央企業中啟動兩戶投資公司試點工作。國資委選擇中糧集團、國投公司開展投資公司試點工作。作為國有資本投資公司的試點企業，國投公司先行先試，努力探索國有資本投資公司功能定位、體制機制和運營模式。一是將所有子公司根據不同實際情況劃分為充分授權、部分授權、優化管理三類。作為充分授權改革試點的國投電力控股股份有限公司（國投電力），總部除保留體現股東權責、有外部監管要求的事項外，將選人用人權、自主經營權、薪酬分配權等權利“能放則放”。子公司真正成了獨立的市場主體，活力得以有效釋放。二是注重發揮資本紐帶作用，抓手之一就是做實子公司董事會。國投公司將總部派出董事由兼職改為專職、將總部代行決策改為獨立決策、董事對決策終身負責。三是注重瘦身健體，國投公司按照投資控股公司的經營特點和管理需要，實行集團總部-子公司-投資企業三級管理，管理層級一直保持在三級以內。

　　國投公司目前已構建國內實業、金融及服務業、國際業務“三足鼎立”的業務框架。國投公司按照“小總部、大產業”的原則，重新梳理了總部的職能，加強監督，重塑總部組織架構，建立市場化運營機制。國投公司已逐步形成了“股權投資-股權管理-股權經營”和“資產經營與資本經營相結合”的獨特運作模式，即資本投入獲得股權、股權管理提升企業價值、股權轉讓或股權經營分紅獲得收益，從而實現國有資產的保值增值。

　　2016年以來，國資委進一步深化、擴大了試點，國有資本投資、運營公司在原有兩家試點的基礎上，擴展到了“2＋8”共計10家，即誠通集團、中國國新兩家運營公司試點，和國投公司、中糧集團、神華集團、寶武集團、中國五礦、招商局集團、中交集團、保利集團等8家投資公司試點。

　　除了央企改革試點外，地方國有資產投資、運營平臺布局也在提速。國資委提供的數據顯示，2016年至2017兩年間，一批資本實力雄厚、市場競爭力強的國有資本投資、運營公司已經落地。國務院國有企業改革領導小組辦公室分別于2016年、2017年連續兩年對中央企業、部分省級國資委、部分地市級國資委以及出資企業進行了問卷調查。問卷調查總結出了各地方改組組建國有資本投資、運營公司中的上海模式、重慶模式、山東模式三種典型管理模式。從重慶、上海、山東三地模式看出，三個模式的打造都貫徹了《指導意見》，結合了本地的實際情況，同時把兩類公司的改組組建與混合所有制改革、產業結構調整、國有資本的分布優化結合，且大都采取了基金化的運作方式。其中，重慶模式與山東模式更為相近，而上海模式又有所不同。在高管的安排上都貫徹了加強國有企業黨建的原則。

　　2018年，在總結試點經驗的基礎上，兩類公司試點范圍必將進一步擴大，以著力提高國有資本運作效率和水平。按照國資委的改革思路，未來中央企業將主要分為三類，即實體產業集團、投資公司和運營公司。因此，未來三年，國有資本授權經營體制的改革勢必加快。以管資本為主，兩類公司的改組組建將擴大深化，與國有企業的分類改革相配合，兩類公司的改組組建有望擴大至整個國有企業。具備條件的各級國企集團總部或總公司都將陸續轉型為國有資本投資或國有資本運營公司。在條件成熟時，還可以通過國有資本經營預算支出設立一些國有資本運營公司。

　　未來改組組建兩類公司的發展方向與實施重點

　　從國有資本投資、運營公司的運行機理出發，總結過去幾年中央與地方層面國有資本投資、運營公司的改組組建實踐，可以看到，以下幾個方面應當是未來改組組建兩類公司的發展方向與實施重點。

　　第一方面，監管機構以市場為準繩界定與兩類公司的關系。

　　根據《指導意見》，政府授權國有資產監管機構依法對國有資本投資、運營公司履行出資人職責。國有資本投資、運營公司與所出資企業的關系則是，國有資本投資、運營公司對所出資企業依法行使股東權利，以出資額為限承擔有限責任。首先，國資委和兩類公司的關系，一是出資人和被出資人的關系。國資委是兩類公司的出資主體，依法對兩類公司履行出資人職責。二是授權與被授權關系。國資委授權國有資本投資、運營公司對授權范圍內的國有資本履行出資人職責。國資委對兩類公司要進行授權，哪些國有資產要授權兩類公司管理，兩類公司對授權范圍內的國有資本予以處置。目前授權范圍和授權方式尚沒有完全明確。在這種新的授權經營體制下，國資監管機構必須圍繞著市場這條主線來處理與國有資本投資、運營公司的關系，分析哪些事情國有資本投資、運營公司自己可以自行確定，哪些需要國資監管機構來干預。在必須實行國資監管機構（包括其他政府部門）干預時采取謹慎的態度，重視利用市場機制進行干預，以減少這種干預的負面效應。

　　第二方面，監管機構準確把握對兩類公司的授權事項。

　　在推進自身職能轉變過程中，國資監管機構要逐步把部分出資人的權利授予國有資本投資、運營公司行使，將依法應由企業自主經營決策的事項歸位于企業。要進一步創新監管授權的“負面清單”機制，按照“法無禁止皆可行”的原則，制定專門針對兩類公司的監管負面清單。國資監管機構重點負責定方向、定規則、定考核，兩類公司重點負責管經營、管執行、管業績。國資監管機構一是在管理上應當去行政化，作為股東應該遵照《公司法》規定，不再采取行政管理方式，而是重點加強兩類公司董事會建設，建立規范化的外部董事占多數的董事會，做實董事會專門委員會，更多地通過董事會開展對股東董事委派、企業發展戰略核定、章程管理調整、信息披露及經營投資責任追究等方面的監督。二是停止延伸監管，只監管到國有資本投資、運營公司層級，不再對投資、運營公司下屬的出資企業進行延伸監管。如在國資委《關于中糧集團有限公司有關授權事項的復函》中已明確指出，將延伸到子企業的管理事項原則上歸位于一級企業。

　　第三方面，兩類公司不斷提升管控能力。

　　對于國有資本投資、運營公司而言，應以加強承接能力建設為前提，圍繞全面健全公司法人治理結構重點發力，以明確、完善、可執行的改革方案為基礎，與國資委進行溝通，在不違背授權框架的基礎上取得操作層面的創新突破。例如在投資事項的授權上可申請分步授權，第一步設定投資計劃限額（如超過凈資產50%需審批），第二步爭取全面授權董事會決策。為了避免造成國資監管機構或政府其他部門對國有資本投資、運營公司的不恰當、過度的干預，國資監管機構應當培育、引導、鼓勵國有資本投資、運營公司實行市場化和專業化管理，國有資本投資、運營公司應該在內部治理結構上引入現代企業制度。以淡馬錫為例，淡馬錫有明確的股東會、董事會、經營層職責以及科學的董事產生程序，保障法人治理結構的有效運轉。政府通過對董事會的管理，來達到高效管理淡馬錫和“淡聯企業”（即淡馬錫所投資企業）的目的。淡馬錫董事會成員分為非執行獨立董事和執行董事，且董事組成呈現多元化與國際化的特點。

　　（作者系國務院國資委研究中心研究員）