原標題：推進全域旅游發展需強化“多規合一”

　　“多規合一”并非只有一個規劃，而是強化“系統工程”理念，在制定區域規劃時以國民經濟和社會發展規劃為依據，強化城鄉建設、土地利用、環境保護、文物保護、林地保護、綜合交通、水資源、文化旅游、社會事業等各類規劃的銜接

　　精心規劃是科學發展的重要前提，規劃的實施影響乃至于決定未來發展的效果。國務院辦公廳日前印發的《關于促進全域旅游發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）提出，要加強規劃工作，實施科學發展。要加強旅游規劃統籌協調，完善旅游規劃體系，這為旅游業發展指明了方向。

　　規劃是個人或組織制定的比較全面長遠的發展計劃，是對未來整體性、長期性、基本性問題的思考和考量，是未來整套行動的方案。規劃是融合多要素、多人士看法的某一特定領域的發展愿景。

　　長期以來，旅游規劃不到位、不科學、不落實等問題突出。一是具體旅游開發建設項目的規劃，形成八股文格式的固定文本，似乎面面俱到卻又流于形式，有些甚至由不懂旅游的規劃設計機構編制，普遍缺失好的策劃，市場分析不到位，項目特色不鮮明，盈利模式不清晰不充分，運營策略欠謀劃，項目建成之后缺乏吸引力和盈利能力，進而導致經營不善、效益不佳，讓投資者交了巨額學費。二是區域旅游發展規劃，戰略研究甚于規劃布局，對城鄉規劃、土地規劃、生態保護規劃等研究不充分，結合不緊密，往往是地方旅游部門自彈自唱，對于區域旅游發展的指導性不高，空間布局上沒有剛性，只能“墻上掛掛”，被動地跟著投資項目走，幾年就重新修編一次。三是地方城鄉總體規劃和土地利用總體規劃，普遍沒有充分考慮旅游業發展的實際需求，城市公共設施規劃主要考慮常住人口，沒有全面考慮外來游客需求。在深入推進全域旅游發展、倡導優質旅游的關鍵時期，必須切實加強和改進規劃工作，強化規劃的引領功能。

　　客觀審視我國規劃管理體系，部門分割現象比較嚴重。雖然旅游法規定了旅游業發展必須編制規劃，但依據城鄉規劃法編制的城鄉發展的系列規劃，依據土地管理法編制的土地利用規劃，依據環境保護法編制的環境保護規劃，還有交通規劃等專項規劃都由相應的職能部門編制與實施；雖然在規劃管理辦法中，有部門審查的程序來保障規劃之間的銜接，但實施的協同性仍然很難達到渾然一體的境界。

　　從根本上來看，規劃協同的源頭在于編制環節，協同的關鍵是規劃編制指導思想的統籌觀樹立。各職能部門分別編制規劃，指導思想就局限于部門職能的范疇，往往突出部門職能的特殊性、重要性，實施中難免相互矛盾，難于形成合力。

　　“多規合一”是全域旅游發展的前提和保障。全域旅游的核心理念是區域資源有機整合、產業融合發展、社會共建共享。全域旅游要求涉旅部門聯動，充分發揮旅游帶動作用，在全域（省市縣）優化配置經濟社會資源。因此，全域旅游發展絕非旅游部門一己之力能夠完成，需要國土、城建、農業、水利等多個職能部門協調統一。這就需要從規劃出發，以“多規合一”的方式，形成一個全域旅游區“一本規劃，一張藍圖”，通過規劃協調好部門利益，落實好責任關系。這樣才有利于全域旅游工作推進，有利于各個部門、不同產業之間統一步調。

　　全域旅游是推動“多規合一”的恰當抓手。全域旅游的要求是旅游發展突破景點景區的界限，“放眼望去皆風景，隨時駐足可旅游”，而不是景區內外兩重天。為實現這一目標，政府主管部門在進行旅游規劃、城鎮規劃、新農村規劃、道路交通、環衛設施等相關規劃時必須協調統一。與此同時，“多規合一”雖已經開始試點，但在實際操作中仍存在諸多棘手問題，如“多規”的范圍如何確定、“合”的程度如何把握等，這都需要區域發展有明確目標、有統一要求。全域旅游恰好能契合“多規合一”的實施條件，因此，結合全域旅游示范區創建推動“多規合一”更具操作性。

　　要切實以全域思維為指導創新規劃模式。所謂全域思維，就是在全域旅游規劃中從區域社會生產要素配置出發統籌考慮規劃內容，從重視“找資源、布項目”轉變為重視拓展公共休閑空間、優化區域環境風貌、完善旅游配套設施等，進而實現從規劃“點”向規劃“面”轉變。

　　創新全域旅游規劃模式，應從規劃編制和評價兩方面入手。首先，應重新梳理規劃結構和編制內容，以全域資源要素配置為規劃主體，重視旅游公共服務設施規劃、旅游產業要素規劃、旅游保障體系規劃等在傳統規劃中被忽視的邊緣內容。其次，要進一步修訂《旅游規劃通則》等相關標準，或出臺全域旅游規劃技術要求，更新全域旅游規劃的評價方法和評價指標。

　　“多規合一”并非只有一個規劃，而是強化“系統工程”理念，在制定區域規劃時以國民經濟和社會發展規劃為依據，強化城鄉建設、土地利用、環境保護、文物保護、林地保護、綜合交通、水資源、文化旅游、社會事業等各類規劃的銜接，確保“多規”確定的保護性空間、開發邊界、城市規模等重要空間參數一致，并在統一的空間信息平臺上建立控制線體系，進而實現優化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和治理能力的目標。

　　（作者單位：廣東省社會科學院旅游研究所）