原標題：景區門票收入去向五花八門亟待立法規范

　　盡管景區“一票制”爭議不斷，但至今仍有一些景區在積極實行著。今年6月29日，中國商報·旅游導報以《景區門票“一票制”如何跟上時代步伐》為題，對圍繞景區“一票制”的兩種觀點進行了深入報道，其中，贊成者認為“一票制”能夠節約管理成本、增加景區收入；反對者則認為“一票制”存在“捆綁銷售”之嫌，變相增加了游客的游覽成本。該報道刊發后，一些網友紛紛發表評論，或反對或支持景區“一票制”。

　　不管景區門票該如何收取，一個始終繞不開的問題是，景區門票收入究竟去哪兒了？中國商報·旅游導報記者調查發現，有些景區的門票收入成了地方政府的“提款機”、企業的“唐僧肉”甚至是個人的“小金庫”，門票收入去向可謂是五花八門，甚至有一些景區的門票收入去向根本就不明不白。受訪的業內專家認為，景區門票收入如何分配應完善立法、依法確定，而且必須要盡快研究和推進景區管理體制改革。

　　景區門票收入究竟去哪兒了

　　自今年6月1日起施行的黃山市旅游景區門票及相關服務價格管理實施細則規定，景區門票價格原則上實行“一票制”。事實上，早在2009年，黃山市物價局就在關于調整黃山風景區門票價格的批復中明確，黃山風景區門票實行“一票制”。

　　根據黃山旅游發展股份有限公司公布的《2018年黃山景區門票、索道票價格政策》，黃山風景區2018年繼續執行2009年5月1日調整以來的門票價格，即平旺季每張為230元，冬游期每張為150元，這意味著黃山風景區的門票已經連續9年未漲價了。

　　“盡管連續9年未漲價，但是黃山風景區的門票價格依然不低。根據年初政府工作報告提出的‘降低重點國有景區門票價格’，黃山風景區的門票還應當降價。”一位關注景區門票價格的業內人士對中國商報·旅游導報記者說。

　　黃山旅游2017年年報顯示，2017年全年景區共接待進山游客336.87萬人次，實現營收178390.68萬元。此外，黃山旅游2018年的目標任務為全年接待進山游客346萬人。這么多的門票收入，最終都去哪兒了？自今年1月1日起施行的黃山市實施《黃山風景名勝區管理條例》辦法規定，黃山風景區管理委員會應當依法征收風景名勝資源有償使用費，黃山風景區內經營者應當繳納風景名勝資源有償使用費。黃山市物價局2009年在前述批復中明確，黃山風景區門票價格內含遺產保護費23元、旅游發展專項資金6元。

　　根據黃山旅游公司于1996年8月13日與黃山風景區管理委員會簽訂的關于授權管理黃山風景區門票事宜的協議，黃山旅游公司每年應將門票收入減營業稅及附加和票房成本后凈額的50%按季支付給黃山風景區管理委員會，作為黃山風景區門票專營權使用費，期限至2036年底。黃山旅游2017年年報顯示，黃山旅游為黃山管委會代收資源有償使用費、門票專營權使用費和遺產保護費，共計3.57億元。

　　無獨有偶。根據1997年5月峨眉山旅游股份有限公司與峨眉山管委會簽訂的關于委托經營峨眉山風景區游山票事宜的協議以及補充協議約定，按游山票收入扣除游山票制作費、游山票房全部管理費用、游客人身保險費、峨眉山旅游風景保護基金等并交納營業稅后的50%支付給峨眉山管委會。“除了有關稅費、成本以及資源有償使用費、門票專營權使用費和遺產保護費之外，剩下的基本上都是公司的。”前述業內人士說。

　　在門票收入分配之后，管委會和景區運營方該如何使用這筆錢？一般而言，管委會將這筆錢用于景區生態保護和環境建設，景區運營方將其投入到景區建設維護中。然而，并不是所有景區都將門票收入用于保護和建設。“除了民營景區外，一些國有景區的門票收入去向五花八門：有些被用于與景區沒有直接關系的政府工程，有些被用來支付當地發展旅游業的廣告費，有些被用于為個別官員購買新款攝影器材，有些甚至成了個人的‘小金庫’……”在提及到國內景區門票收入的去向時，某業內人士對中國商報·旅游導報記者這樣說。

　　海南省旅游協會秘書長王健生曾對媒體坦言，國內一些景區門票收入往往變成了個別地方政府的“提款機”。北京聯合大學教授竇群說：“在地方政府眼里，景區門票收入雖不算多，但卻是真金白銀。就像‘印鈔機’，每天都有進賬。”

　　除了有關部門之外，一些企業也會從門票當中“抽成”。比如，曾有兩家公司分別從張家界的門票中提取了公路建設費，而其建設的公路并非景區內部道路。業內人士認為，除了監管不到位等原因外，相關的法律法規缺位也導致景區門票收入幾乎處于失控狀態。

　　亟待立法推進管理體制改革

　　自2006年12月1日起施行的風景名勝區條例規定，風景名勝區的門票收入和風景名勝資源有償使用費應當專門用于風景名勝資源的保護和管理，以及風景名勝區內財產的所有權人、使用權人損失的補償。顯然，根據上述規定，對于風景名勝區的門票收入，其使用范圍已被限定。但是，在實際操作中，上述規定只是概括性的，顯得過于籠統，門票收入的具體使用范圍究竟有哪些、資源有償使用費如何收取等都沒有具體說明，更沒有具體的實施辦法，所以，地方上就擁有了較大的自由裁量空間，于是也就有了五花八門的門票收入去向。

　　僅就風景名勝資源有償使用費而言，由于國家尚未正式出臺風景名勝資源有償使用費征收辦法，所以一些地方至今也未收取相應的費用。比如，原本擬上市的普陀山旅游發展股份有限公司始終未履行繳納風景名勝資源有償使用費的義務，其首次公開發行股票招股說明書（申報稿）載明：“根據風景名勝區條例有關規定，風景名勝區內的經營者應當繳納風景名勝資源有償使用費。但截至目前，國家和浙江省均未正式出臺風景名勝資源有償使用費征收辦法。根據浙江省財政廳、浙江省物價局《關于征收普陀山風景名勝區資源有償使用費的批復》（浙財綜字〔2008〕114號）及普陀山管委會的書面確認，暫不征收普陀山風景名勝區資源有償使用費。”

　　然而，一些地方為了確保風景名勝資源的有效保護和合理利用，出臺了風景名勝區資源有償使用費管理辦法。比如，張家界市2015年制定了武陵源風景名勝區資源有償使用費管理辦法，該辦法明確，資源有償使用費是市政府依法向在武陵源風景名勝區內經營并取得經營收入的單位和個人征收的使用費,其收入屬政府非稅收入，應當嚴格實行預算管理，并做到專款專用。

　　或許是意識到了部門監管缺位、法律法規缺失的問題，一些地方為了規范風景名勝區門票收入管理，專門制定了風景名勝區資源有償使用費和風景名勝區門票收入管理辦法。比如新疆維吾爾自治區2012年制定了新疆維吾爾自治區風景名勝區資源有償使用費和風景名勝門票收入管理辦法。該辦法規定，風景名勝區管理機構收取的風景名勝區資源有償使用費和風景名勝區門票收入，全額上繳同級地方國庫。風景名勝區資源有償使用費和風景名勝區門票收入納入同級財政預算管理，專項用于風景名勝區資源的保護和管理，以及風景名勝區內財產所有權人、使用權人損失的補償，不得平調、截留或挪作他用。

　　北京理工大學經濟學教授胡星斗說，要有效規范景區門票收入管理，避免景區淪為“提款機”“唐僧肉”“小金庫”，亟待以立法的形式將門票收入的具體使用范圍明確下來。此外，還應當推進景區尤其是國有景區公開景區賬本，主動接受社會公眾的監督，以保障消費者的知情權和決定權。

　　中國社科院旅游研究中心主任宋瑞認為，從根本上解決門票問題，研究并推進景區門票價格管理體制改革，以及研究、推進其背后的景區管理體制改革，已經迫在眉睫。